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明治维新后的日本真的是"德式"政体么?

作者:佚名  来源:网易历史   更新:2018-8-21 18:40:47  点击:  切换到繁體中文

 

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萧西之水


网易历史 专栏作家,日本史作家,出版作品《谁说日本没有战国》《第〇次世界大战》,目前研究方向为大正昭和时代政党政治、昭和时代日本军部与官僚体系等。本文为


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明治维新时期,日本在欧洲各国多次调研,最终引入德意志帝国的经验而形成日本宪法与法律体系——


通行说法中,日本因广泛采用成文法典而被归纳为“大陆法系”的典型国家,军事制度也因参谋部门独立发展而被认为“类德国”,这就形成一种近代日本全盘照搬“德国经验”的思路。


然而有趣的是,所谓“德国经验”并不是一块铁板。德意志帝国虽然在1871年完成统一并制定宪法,但其政治主体——普鲁士王国在1849年成立的宪制也同时并行。两套体系有着不同的历史背景,矛盾之处甚多,在税收、陆军军务等具体执行层面也是一团乱象,充斥着俾斯麦为了促成德意志第二帝国迅速统一而采取的一系列妥协政策。换言之,对于完全不存在联邦问题的日本而言,联邦制德国并不算上佳参考。



与其相反,当时英国宪制已经实行200余年,虽没有一套成文宪法法典,但其皇室、贵族、政党、议会之间均保持着高效平衡,甚至于普鲁士王国从19世纪初期就大量参考英国而形成自身的宪制体系。那么日本人为什么要舍师求徒,舍治求乱,将目光聚焦在新生且政治形态还不稳定的德国身上呢?


之所以选取德国为主要考察对象,伊藤博文主要是平息国内围绕立宪的争议。


·访欧前史:“英式”、“德式”之争


1881年,主管财政的参议(议政官)大隈重信私下提出一份关于“立宪政体”的意见书,希望以英国为蓝本,在年内制订宪法,并在1883年召开国会。但意见书的内容不胫而走,遭到不愿立宪的保守派反扑,最终大隈重信作为“激进派”首脑被赶出政府。


这次所谓“明治十四年政变”中,保守派重镇井上毅提出《宪法意见书》等5项文件,将立宪政体分为“英式”、“德式”两种:认为“英式”政体的“国王徒拥虚器,实形宛如我国中古以来政治实权归于武门(幕府)无异”;“德式”政体的“国王不仅统御国民,且理国政,立法之权虽分于议院,行政之权专在国王手中,绝不让渡他人”。


从现代理论来看,英国宪制与日本三大幕府之间相去甚远,难以类比;德国宪制本来就分为德意志与普鲁士两个层面,也应分别探讨。不难发现井上毅对欧洲宪制的了解较浅,所谓“英式”、“德式”分类也过于武断。但由于井上毅地位特殊,这番说辞很快被保守派接纳;而保守派对于幕府这类架空皇权的“逆贼”制度深恶痛绝,自然形成反对“英式”宪制、崇尚“德式”宪制的思想基础。



伊藤博文曾经是大隈重信的政治盟友,但为了保住地位,他不得不与保守派井上毅合作,共同驱逐大隈重信。但即便如此,保守派依旧怀疑伊藤博文“醉心于欧美流(即英式)宪法”,他前往德国访问的重要目的之一,便是打消国内保守派的这层疑虑。毕竟日本在1881年底提出“以明治二十三年(1890)为期,召集议员,开设国会”,时间只有9年,伊藤博文必须要防止立宪过程中保守派成为阻力,这也逼迫他必须前往德国。


然而他抵达德国以后,却有了崭新发现。


·抵达欧洲:普鲁士与德国的不同


1882年5月16日,伊藤博文一行9人抵达德国柏林,跟随德国法学家格耐斯特(马克思·韦伯导师)学习宪制理论,随后逐条学习普鲁士王国、德意志帝国的宪法条文。在这一过程中,伊藤博文敏锐发现一个重要问题:普鲁士王国、德意志帝国走了不太一样的发展路径。


近代普鲁士王国里,限制国王权力一直是政府要务。1810年,普鲁士首相卡尔·冯·哈登堡借鉴英国首相制度,建立“宰相制”,迫使任何国家政策都必须拥有首相签字才能生效,阻止君主与身边亲信对国家政治的干预,自身也成为其他国务大臣的“上级”,极大削弱君主的实际权力。虽然“宰相制”在1822年哈登堡去世后遭到废除,甚至“铁血宰相”俾斯麦也未能在普鲁士层面恢复这一体制,但其影响依然极为深远,比如1850年普鲁士宪法就依然坚持“国王的一切政府文件需经相关大臣副署才为有效”。



另外为避免议会权力过大,1850年普鲁士宪法规定“立法权由国王与两院共同行使”,并以财产及交税的标准将选民分为三级选举权,倾向于让更具有财产优势的阶层获得更多选举权,即所谓“限制选举”;陆军军权方面,普鲁士王国奉行国王领导体制,议会仅有的审核军事预算权力也在1862年遭到俾斯麦大幅削。


德意志第二帝国则完全不同,其建立本质以普鲁士王国为核心的联邦国家,甚至于“德意志皇帝”这个名号也只是“联邦主席”更改后的称呼,连俾斯麦都提到“帝国主权不属于皇帝,而属于各邦政府统一体”。既然如此,德意志帝国不太涉及“限制皇权”的问题,因为连陆军所有权也归属各邦、仅在战时归属皇帝统率,于是俾斯麦积极将皇帝拉入统治事务以寻求支持,要求“帝国皇帝与帝国宰相合作决定大政方针”。


议会方面,德意志帝国理论上只有一院制的“帝国议会”,其选举权授予全体德意志帝国成年男性,即所谓“男子普选”。但帝国议会本身不能提出提案,只能审理与通过他人提出的法案,立法权受到事实上的上议院——联邦会议(后为联邦参议院)的极大限制。


有鉴上述,不难发现普鲁士王国与德意志第二帝国的有着截然不同的宪制,针对君主、议会、政府、军队的职能职权划分也大相径庭。那么到底借鉴哪一边,到底如何调整各大利益集团的关系,就成为伊藤博文的访学重点。


·施泰因讲学:走向稳固行政权之路


1882年8月抵达维也纳后,伊藤博文终于见到能解答这一问题的学者:维也纳大学法学教授洛伦茨·冯·施泰因。


施泰因主张所谓“国家人格说”,即认为国家也拥有人的自我意识(Ich)、意志(Wille)、行为(Tat),其中自我意识的代表为君主、意志的代表为立法机关(议会)、行为的代表是各大行政机关(官僚机构),三者某一方坐大便会分别形成“专制君治”(君主专政)、“民政专压”(多数派暴政)、“专理者”(独裁者),都不是健康的政治形态。如果想要构建高效政府,便需要“宪法规范邦国三大机关的结构及相互关系”。


但在施泰因看来,建立宪法最难的事情并不是确立条文,而是如何将国家“意志”化为国家“行为”,即在“行政”方面如何下功夫。事实上施泰因在1876年《行政学手册》就提到“我们在本质上已经跨过了创立宪法的时代,下一个时代的着力点应是行政”,而经过考察,伊藤博文也提到“最初认为只了解宪法之事便充分,如今才明白行政管理之事绝非容易”。


近代欧洲既经历过君主专政的高压政治恐怖,也体会过无限制民意带来的国家灾难,其主要问题都是缺乏一个稳定且依法行政的官僚系统,行政体系经常受到君主、贵族、党派以及意识形态的左右,国家政策朝令夕改,难以连贯。经过长年发展,欧洲政治法学出现“法治主义”思想,即无论国家主政者如何变化,国家的所有政治活动都要受到法律约束;具象到大陆法系方面,德奥法学界便将目光对准“如何规范行政体系”,施泰因正是其中重要人物,也被称为“行政法学之父”。


按照施泰因理论,伊藤博文很容易给日本各大政治集团找到定位:日本国“自我意识”的代表即是天皇,“意志”的代表是民间各大政治团体,“行为”的代表则是从明治政府成立以来的整套行政官僚体系,而自己正是这套官僚体系的核心人物。


事实上在当时,伊藤博文也确实被夹在中间:一方面大隈重信下野后加入“自由民权运动”,鼓动民众要求建立“英式”宪制,以民权形成的议会为国家最高决策机关;另一方面保守派又极力反对“英式”宪制,要求走“德式”路线,以君主权力对抗意欲兴起的民权。正因如此,施泰因强调“行政权”与官僚体系作用的理论深深感染伊藤博文,在君权与民权激烈对立的状况下,伊藤博文逐步走上“第三条路”。


·明治政府制度:再版哈登堡“宰相制”


1885年11月,日本废除颇具古典色彩的“太政官制”,改由“内阁总理大臣”(首相)统辖其他全部大臣意见,担当最高国务决策权,并拥有直接面见天皇的权力。伊藤博文当仁不让,成为日本第一代首相。


从制度看,1885年日本内阁制度与1810年哈登堡“宰相制”不无类似,不过从本质上说,“宰相制”的理论基础恰恰来源于英国首相对于王权的长期制衡形态,连日本保守派井上毅也认为“普国千八百十年之制(宰相制)同于英国”,“如今内阁之组织生出英国风类似之倾向”。换言之,普鲁士路线在一定程度上与英国路线有相似之处。


随即1886年9月,伊藤博文与明治天皇达成“机务六条”:内阁会议除非首相邀请,天皇不得参与;天皇若“下问”国政,只能召见对应的国务大臣及次官;国务大臣若想汇报主管事项,即便天皇生病也可进入内宫“拜谒”——有别于同时代德意志帝国允许“帝国皇帝与帝国宰相合作”,伊藤博文反而借鉴哈登堡“宰相制”对于君权的压制,直接封死了天皇直接干预国政的可能性,内阁变成一个脱离皇权存在的独立实体,进一步走向“英国风”。



这种“英式”倾向具体到1889年日本帝国宪法中,具象为第4条“天皇……依此宪法条规行使(统治权)”,第55条“凡法律敕令及其他国务相关诏敕要由国务大臣副署”,即形成天皇必须守法、天皇参政必须通过国务大臣的制度。另外,伊藤博文认识到宪法可以不只制定一部法典,还可以效仿英国建立其他具有宪法功能的文件,于是在1889年帝国宪法同实行当天,另一部规范皇室治理的《皇室典范》也同样实行,两本法律属于同位法,共同形成日本帝国的根本大法。


议会层面,日本帝国没有采取德意志帝国的男子普选,而是采取普鲁士王国与英国的“限制选举”,没有一定财产与收入无法获得选票;主权机构方面,也没有仿效德意志帝国把上议院定为国家主权机关,而是仿照普鲁士王国与英国,将最高统治权集中在君主身上,因而有了与普鲁士宪法相似的“天皇人身神圣而不可侵犯”、“天皇宣布开战与和平并签订条约”、“天皇召集与解散议会”、“天皇统帅陆海军”等等条文。


但与此同时,伊藤博文却对议会有一个极为有趣的设计:即允许议会审议国家预算(普鲁士制度)并提出法律提案(英国制度),但同时又在整个议会体系上设置了一个法律法令的“终审机构”枢密院:无论提出什么法律提案,最终都要由枢密院来审理完成。这一套体系等于是给予议会一定活动空间,却卡住最终审核这一步骤,而枢密院又恰恰由明治官僚所组成,这就让伊藤博文等人能够事实上抓住整个明治国家的立法大权。


·军部地位:宪法体系的固有漏洞


当然在军权问题上,日本也存在固有缺陷。


由于日本存在军权独立于政权的传统(幕府),明治国家构建过程中,军队建设相对独立。以山县有朋为首的军队主流派官僚自然不愿意效仿英国,把军队让由国会指手画脚;与此同时德意志帝国的陆军军权分散在各地方政府,这也为崇尚集权的日本军队所不能接受;唯一可供参考便是普鲁士王国的制度,即军队独立于议会,直接接受君主管辖。


但与普鲁士国王有所不同,日本天皇已经数百年没有掌握军事大权,以倒幕战争起家的明治军阀却拥有更大军权;而且就在1880年代,明治天皇与军方围绕人事、制度问题矛盾激化,天皇甚至多次拒绝出席军队仪式,导致军方与天皇之间无法形成互信。最终在伊藤博文调停下,天皇同意通过参谋本部(陆海军最高指挥机构)行使“统帅权”,这虽然能让皇权得到规制,却也让军部高层的权力过度扩张,成为足以与政府对垒的权力集团。



既然借鉴普鲁士制度,日本帝国在宪制方面也存在与普鲁士王国相似的问题,比如宪法中均未明文规定国家最高行政机构——普鲁士王国的大臣会议、日本帝国内阁——的具体权力,仅针对大臣的任命与责任加以规范。在日本帝国体制下,天皇的“辅弼”工作就等于是一分为二:文官权力归属伊藤博文领导的内阁,军权归属“国军之父”山县有朋领导的参谋本部。


当然,由于伊藤博文与山县有朋同出于幕末长州藩,双方存在同僚感情,明治时代政府与军部的矛盾并不明显。然而到明治元勋全部作古逐渐退出历史舞台,军部便在军事问题上可以越过整个内阁政府体系、直接面见天皇,这也就成为日本近代最麻烦的“帷幄上奏权”之始源。


综合来看,近代日本所实行的宪制本质上并不是一个机械性的“德式”,而是以普鲁士王国的宪制为基础,融合一定英式元素。但由于明治国家构造中的固有问题,普鲁士王国对于军权的规制进一步扩大日本帝国的军部特权,为1930年代军部暴走埋下了制度隐患。


但也需要注意,明治宪法体系本质上建构于19世纪日本的政治关系上,宪法法条的改动也体现出伊藤博文与其他集团政治家的斗争与妥协,他们建立的体制本来就是应付当时局面,而不是为了后世考虑。与其苛责伊藤博文没有预见到未来的漏洞,不如另开一题,聊聊为什么昭和政治家没能阻止军部暴走更为妥当。


 



 

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